中央擬專設(shè)部門負(fù)責(zé)拆遷 房主有異議可提起訴訟

　　2009年12月17日，武漢市洪山區(qū)公安、城管、規(guī)劃等部門展開聯(lián)合行動(dòng)，組織800多名執(zhí)法人員強(qiáng)制拆除左嶺鎮(zhèn)3個(gè)村近4萬平方米的違章建筑時(shí)，遇到了抗拒拆遷的村民，強(qiáng)拆隊(duì)伍就用盾牌組成人墻將人隔離在外。

　　盡管新《條例》未涵蓋農(nóng)村集體用地，也沒有涉及房屋和土地分離的根本矛盾，但其改革方向有助于中國式拆遷回歸人文關(guān)懷

　　《國際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》記者方輝發(fā)自北京 “法大，還是生命大？”當(dāng)反抗強(qiáng)制拆遷以自焚這樣的極端慘烈方式進(jìn)行時(shí)，一場叩問“法”的改革正在急速醞釀。

　　12月初，由北大法學(xué)院的沈巋、王錫鋅、陳端洪、錢明星、姜明安等5位教授向全國人大常委會(huì)提出的《關(guān)于對(duì)〈城市房屋拆遷管理?xiàng)l例〉進(jìn)行審查的建議》（下稱《建議》）經(jīng)媒體披露后，在不到一周時(shí)間內(nèi)受到了國務(wù)院的重視和回應(yīng)。這些教授與其他專家日前參加了《國有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例》草案（以下簡稱“拆遷新法”）的討論，這意味著，一直被口誅筆伐的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下稱《拆遷條例》）即將被廢止。

　　強(qiáng)拆事件震動(dòng)高層

　　新法體現(xiàn)了整個(gè)拆遷思維的“根本性變化”，就是政府將先補(bǔ)償再拆遷

　　“我認(rèn)為這次國務(wù)院邀請(qǐng)專家參與討論，并明確表示‘拆遷新法’已經(jīng)指日可待，是由于綜合因素促成的。”上書學(xué)者之一的姜明安接受《國際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》采訪時(shí)表示，今年11月成都的唐福珍自焚事件不僅給公眾輿論造成沖擊，也給高層帶來強(qiáng)烈震撼，“自焚事件如果不斷發(fā)生，勢必會(huì)撕裂社會(huì)，進(jìn)一步引發(fā)民眾強(qiáng)烈不滿。當(dāng)然，這件事也并非惟一因素。”

　　事實(shí)上，多年來要求修改《拆遷條例》的呼聲一直沒有中斷，每當(dāng)出現(xiàn)拆遷暴力事件，民間、學(xué)界對(duì)其的非議之聲更是高漲。而中國官方層面明確透露出修改意向是在2007年《物權(quán)法》頒布之后。

　　12月16日，關(guān)于拆遷新法的專家討論會(huì)閉門長達(dá)4個(gè)小時(shí)。專家們圍繞“公共利益如何界定、征收的程序、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、爭端解決機(jī)制、強(qiáng)制拆遷的形式和程序、在非公共利益的情況下采用怎樣的規(guī)范”等6方面問題進(jìn)行了深入討論。據(jù)悉，這是國務(wù)院法制辦就《拆遷條例》修改召開的第三次專家論證會(huì)。

　　法制辦副主任郜風(fēng)濤對(duì)未來將出臺(tái)的拆遷新法評(píng)價(jià)頗高：整個(gè)拆遷思維將發(fā)生“根本性變化”。據(jù)他透露，政府?dāng)M專設(shè)部門負(fù)責(zé)拆遷和補(bǔ)償，有望先補(bǔ)償再拆遷，房主如對(duì)拆遷有異議，可提起訴訟。但他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，新例主要涵蓋國有土地，并不適用于目前出現(xiàn)的大量涉及農(nóng)村集體土地的拆遷糾紛。

　　即便如此，與會(huì)專家們?nèi)苑Q贊拆遷新法的改革方向“令人鼓舞”。在所有討論問題中，關(guān)于公共利益如何界定的話題備受輿論關(guān)注，因?yàn)樗�事關(guān)征收和拆遷的決定是否合法。一位不愿透露姓名的法學(xué)專家告訴《國際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》，這個(gè)問題其實(shí)在8年前《拆遷條例》的制定過程中就引起過很大的爭論，“當(dāng)時(shí)學(xué)界曾要求將公共利益明確化，以免被濫用，但遭到一些地方官員的反對(duì)，最后他們占了上風(fēng)。”

　　“有房沒地”的根本性矛盾

　　現(xiàn)實(shí)中，屬于行政法規(guī)的《拆遷條例》往往能打敗位階高于它的《物權(quán)法》

　　在北大5位法學(xué)教授上書國務(wù)院時(shí)，一直為古城保護(hù)奔走呼告的北京民間人士華新民女士第一時(shí)間拿到了5位教授的建議全文。仔細(xì)研讀之后，她用“興奮”來描述自己當(dāng)時(shí)的心情，她認(rèn)為這份建議書點(diǎn)中了現(xiàn)行《拆遷條例》的諸多弊端，并有建設(shè)性的提議。隨后她聯(lián)絡(luò)了全國22個(gè)省（區(qū)）市近300名祖宅業(yè)主和商品房新業(yè)主，聯(lián)名起草了一份“聲援書”。

　　多年來，華新民一直在為城市房屋所有者的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和有關(guān)部門較勁兒，她所說的“建設(shè)性提議”指的是建議書中講到的“在條件成熟時(shí)，盡快出臺(tái)土地征收（包括土地所有權(quán)征收與土地使用權(quán)征收）和房屋拆遷法，統(tǒng)一解決征收、拆遷的條件、程序、補(bǔ)償、安置標(biāo)準(zhǔn)與爭議裁決及救濟(jì)機(jī)制的全盤法律問題。”

　　但華新民的興奮很快變成了失望。因?yàn)樵?6日法制辦組織的專家討論會(huì)上，“土地征收辦法”的建議并沒有被采納，“這是帶有根本性的問題，不解決，今后還會(huì)矛盾不斷”。

　　根據(jù)《拆遷條例》的規(guī)定，國家補(bǔ)償?shù)闹皇欠课荩�而沒有涉及土地，現(xiàn)在的大部分業(yè)主只有房產(chǎn)證，而沒有土地使用證，實(shí)際上造成了房屋和土地的分離，于是在拆遷過程中，業(yè)主拿不到土地的補(bǔ)償。“且不說有著永久權(quán)利的祖宅，就說近年的業(yè)主，買了房子之后，至少在70年內(nèi)享有對(duì)這塊土地的使用權(quán)即財(cái)產(chǎn)權(quán)，政府要收回去，就要征收土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，而不能說只是征收土地上的房屋。如果先無償收走了土地，房屋當(dāng)然就無從保護(hù)了。”

　　“教授們建議中的精髓沒有被重視，媒體也沒有關(guān)注到這一點(diǎn)，太令人失望了！”電話那頭的華新民不住地嘆息。

　　對(duì)此，姜明安表示，“土地征收（包括土地所有權(quán)征收與土地使用權(quán)征收）和房屋拆遷法”的建議是專門給全國人大的，現(xiàn)有立法的條件確實(shí)還不成熟。但他也承認(rèn)，土地和房屋權(quán)利的統(tǒng)一和分離，涉及民眾的切身利益，“我想這牽扯的面太廣，需要統(tǒng)籌考慮，短期內(nèi)恐怕難以解決”。

　　不過，姜明安表示，現(xiàn)在傳遞出來的好消息是，“我們提出的主要的3點(diǎn)意見已經(jīng)被采納”。這指的是，長期引發(fā)地方政府和民眾間嚴(yán)重對(duì)立的城市拆遷中的賠償問題、拆遷主體的界定以及授權(quán)問題。目前，當(dāng)拆遷隊(duì)“依據(jù)”《拆遷條例》手持棍棒與手捧《物權(quán)法》的民眾對(duì)峙時(shí)，暴力之下，屬于行政法規(guī)的《拆遷條例》往往能打敗位階高于它的《物權(quán)法》。

　　“如果它們（這3點(diǎn)建議）能得到解決，將大大緩和目前的矛盾。”姜明安說，但目前還沒有看到拆遷新法的草案，而且最終的定稿還會(huì)加進(jìn)各方的意見，現(xiàn)在不好對(duì)未來拆遷新法的內(nèi)容作出預(yù)測。

　　拆遷新法與地方政府博弈

　　即便拆遷新法能達(dá)成成果，能否得到有效執(zhí)行仍值得懷疑，以往的教訓(xùn)是，地方政府往往會(huì)有選擇性地執(zhí)法

　　按國務(wù)院的計(jì)劃，拆遷新法的草案不久后將向社會(huì)公開征求意見，而等到新法即《征收與拆遷補(bǔ)償條例》正式頒布實(shí)施之后，《拆遷條例》將被廢除，。

　　實(shí)際上，《拆遷條例》與《憲法》和《土地管理法》的矛盾從一開始就存在，與《物權(quán)法》的沖突更是明顯，但幾乎沒有哪個(gè)地方政府認(rèn)為自己的行為違法，更多的解釋是，后兩者的條款是原則性的，《拆遷條例》卻很具體，“用起來更順手”。

　　據(jù)此次與會(huì)的王錫鋅教授會(huì)后披露，他認(rèn)為，因直接牽涉到地方土地財(cái)政的利益，對(duì)《拆遷條例》大改、修訂新法的阻力很大。

　　“如果拆遷新法如期望中的那樣解決明確公共利益、強(qiáng)制拆遷、先補(bǔ)后征等問題，勢必會(huì)對(duì)地方政府造成壓力。”中國政法大學(xué)教授蔡定劍表達(dá)了自己的擔(dān)憂，他認(rèn)為即便拆遷新法能達(dá)成上述成果，實(shí)際執(zhí)行時(shí)能否得到有效執(zhí)行仍值得懷疑，以往的教訓(xùn)是，地方政府往往會(huì)有選擇性地執(zhí)法，“為了自己的利益，他們可能還會(huì)故伎重演，舊的矛盾可能被新的矛盾所取代”。

　　但姜明安顯得相對(duì)樂觀，他認(rèn)為要看到拆遷新法的進(jìn)步性，《拆遷條例》的一大弊端是對(duì)很多問題沒有明確的界定，除了公共利益，還有如“危舊房改造”中的“舊”具體指什么？“以后這樣的模糊空間少了，政策被歪曲的幾率也就小了，我想地方政府還是會(huì)有所顧忌。”

　　在《拆遷條例》即將走向死亡的消息傳開之后，與民眾的歡呼形成對(duì)照的是，一股“搶拆”的力量也正在萌動(dòng)。就在北大專家的建議書發(fā)出之后的12月14日，北京市海淀區(qū)也發(fā)生了一起因拆遷引發(fā)的自焚事件。

　　蔡定劍認(rèn)為，只出臺(tái)一個(gè)拆遷新法對(duì)約束地方政府違法征地拆遷是不夠的，還需要配套的制度建設(shè)，“到了動(dòng)用法律這一步時(shí)，實(shí)際上矛盾已經(jīng)存在了，剩下的只是激化和緩和的選擇。而更好的做法是在政府公共政策的決策階段讓民眾充分參與，這樣的城市規(guī)劃能獲得民眾最大的支持，也能將矛盾消除于萌芽階段。”

　　但在中國社科院研究生院博士生導(dǎo)師周瑞金看來，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不轉(zhuǎn)變，追求GDP的熱情不減，政府還會(huì)繼續(xù)為了“政績”和解決財(cái)政困難而批租土地，不自覺中就站到了開發(fā)商一邊，而對(duì)民眾的疾苦表現(xiàn)麻木。“為了求速度，地方政府一般不愿意花時(shí)間去搞辯論，遇到阻力就是用強(qiáng)制手段，這樣的問題還是需要全國統(tǒng)籌解決。”周瑞金向《國際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》指出。

　　構(gòu)筑“以人為本”價(jià)值觀

　　現(xiàn)在我們的城市發(fā)展和工業(yè)化最缺失的就是以人為本，干巴巴的數(shù)字取代了人們的幸福

　　就在人們還在為唐福珍們的自焚痛心時(shí)，國內(nèi)媒體刊發(fā)了一張反映美國開發(fā)商和“釘子戶”的和諧照片：一棟商業(yè)大樓因一位老太太的拒絕搬遷而被迫改變大樓涉及圖紙，蓋起了一棟全世界獨(dú)一無二的建筑。而近年來流傳更為廣泛的一則故事是普魯士國王與該國“釘子戶”磨坊主的博弈，最后以法院判國王敗訴而成為“奇談”。

　　對(duì)國外城市建設(shè)和城市化過程有過關(guān)注的姜明安表示，無論是美國現(xiàn)在的“和諧佳話”還是過去德國的“君民之爭”，發(fā)生的前提都是土地私人所有，這與中國的城市土地歸國家所有和農(nóng)村土地歸集體所有的基本制度不匹配。但同時(shí)，他也認(rèn)為這些故事折射出來的人文關(guān)懷是全世界相通的。“中國可以學(xué)習(xí)和借鑒的是以人為本和法治精神，現(xiàn)在我們的城市發(fā)展和工業(yè)化最缺失的就是這個(gè)，干巴巴的數(shù)字取代了人們的幸福。”

　　如今，修改《拆遷條例》的消息好似一道曙光，給了許多人希望。在此前后，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開，提及分配問題，連日來各部門密集出臺(tái)的調(diào)控樓市政策，在某種意義上形成了一套呵護(hù)民生的歲末“組合拳”。

　　“中國用30年的時(shí)間完成西方200年的轉(zhuǎn)型，用日新月異來形容中國的城市發(fā)展并不為過，矛盾的出現(xiàn)在所難免，但也要有度，有的矛盾可以避免，有的矛盾不應(yīng)該激化。”周瑞金認(rèn)為，中國發(fā)展到今天，許多問題要靠深化改革完成，需要全新的思維，需要以人為本的價(jià)值回歸。

　　《拆遷條例》與《物權(quán)法》的矛盾

　　《物權(quán)法》第四條規(guī)定，國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。

　　第六十六條規(guī)定，私人的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何單位和個(gè)人侵占、哄搶、破壞。

　　《物權(quán)法》第四十二條對(duì)政府征收公民個(gè)人的房屋和不動(dòng)產(chǎn)采取了例外允許、嚴(yán)格限制的態(tài)度。該條規(guī)定:為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。

　　專家認(rèn)為，為了公共利益可以對(duì)土地實(shí)行征收或者征用的前提是：征收、征用的主體是政府。但《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定政府在拆遷過程中僅承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任，這與《物權(quán)法》精神相違背。

　　政府在下達(dá)了行政命令后，將“拆遷人(多為房地產(chǎn)開發(fā)商)”推至前臺(tái)，自己“淡入”幕后，扮演著“仲裁人”的角色。一旦拆遷人和被拆遷人對(duì)簿公堂，政府可以回避訴訟的責(zé)任和義務(wù)。

　　目前大量的拆遷糾紛矛盾主要集中在補(bǔ)償問題上，關(guān)鍵在于補(bǔ)償不到位或標(biāo)準(zhǔn)太低。當(dāng)政府扮演“仲裁人”的角色時(shí)，開發(fā)商可能為追求利益而做出不當(dāng)行為。

　　科學(xué)的程序是，在城市拆遷中，政府應(yīng)該充分證明拆遷項(xiàng)目具備公共利益的目的，并經(jīng)過城市規(guī)劃、人大審議、評(píng)估聽證、中介機(jī)構(gòu)評(píng)估財(cái)產(chǎn)和與被拆遷人協(xié)商等一系列程序，使公共利益具備直接性、普遍性、具體性、節(jié)制性和公平性。如果政府和被拆遷戶因?yàn)椴疬w發(fā)生爭議，應(yīng)該由司法機(jī)關(guān)來裁判。（鄧媛/整理）

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