瞭望：解讀國家公務員局亮相背后的體制變遷

　　“就是干干凈凈、純純粹粹地管理公務員的事務，就管這800萬公務員隊伍，更專業(yè)化了”

　　北京市西城區(qū)月壇街道社會路社區(qū)居委會的李振興老人年過古稀，自從退休后一直在居委會“打工”，向居民傳達上級文件，在小區(qū)打掃衛(wèi)生，每月的酬勞是50元�！捌鋵嵅唤o
工資我也會在這幫忙的，我當干部的時候我們就提倡為人民服務�！�

　　李振興老人1952年考上了國家公務員�！澳菚r候我們叫干部，不叫公務員。”

　　李振興18歲就成了“北京市新華書店”一名令人羨慕的“國家干部”，那時候的新華書店是中央直屬單位，歸新聞出版總署管。李振興解釋說：“我們當時像現(xiàn)在考公務員一樣，也要考試，不過當時叫考干部�！�

　　如今，“干部”被納入人力資源管理。根據(jù)今年兩會上通過的國務院機構改革方案，負責管理800萬公務員的公務員局組建，隸屬于人力資源和社會保障部。

　　有評價稱，過去中國的人力資源管理分為勞動和人事兩個部門，“勞動者帶著不同‘身份’，人力資源市場難以統(tǒng)一。這次人力資源和社會保障部的組建，更加體現(xiàn)公平就業(yè)的取向”。

　　在北京市東城區(qū)和平里中街7號原國家人事部大樓向東約200米，矗立著一座剛建成不久的13層白色大樓，這就是新組建的人力資源和社會保障部的辦公所在地，國家公務員局也在其中。據(jù)工作人員介紹，這座大樓剛建成不到一個月，正在裝修，即將投入使用。

　　不穩(wěn)定的人事管理機構

　　正如李振興所說，從新中國成立初期到中共十三大召開，近40年時間，我國的公務員一直叫“干部”。

　　新中國成立之初，在堅持黨管干部的原則下，我國政府系統(tǒng)中一直沒有統(tǒng)一的人事管理機構，只有政務院人事局、內務部干部司、政法委人事局和文教委人事處等幾個條塊分割的設置，協(xié)助中共中央組織部管理干部。

　　1950年11月，中共中央決定將這幾個部門合并，成立中央人民政府人事部；4年后，中央人民政府人事部被撤銷，縮編為國務院人事局；又過5年，到1959年，國務院人事局又被撤銷，僅在內務部設政府機關人事局。

　　中國人民大學公共管理學院教授孫柏瑛向《瞭望東方周刊》記者介紹說：“這一時期中央人事管理機構變動頻繁，內設機構單薄。政府人事部門和黨的組織部門的相互關系和權限劃分沒有很大的變化�！�

　　從新中國成立初期到“文革”前這段時間，雖然人事管理機構不穩(wěn)定，但是新型的干部管理體制的基本框架已經(jīng)確立。逐步加強了黨中央各級干部的管理，建立了從中央到地方的各級人事管理機構和一套比較完整的人事法規(guī)和制度。

　　李振興原是私營商店的一名店員，根據(jù)國家當時人事法規(guī)的規(guī)定，“從工人、農(nóng)民、社會閑散人員和待業(yè)青年中吸收錄用干部”，他參加了考試，成了一名令人羨慕的“國家干部”。

　　他回憶說：“那個年代國家干部到哪都受歡迎，我們出差，只要拿著新華書店印有中國地圖的圖章，就可以白吃、白住�！�

　　李振興剛開始工作，掙的是“折實單位”，就是當時在大部分國家機關干部中實行的供給制和包干制(把伙食、服裝等折成米或錢包干供給)。1956年工資改革，統(tǒng)一實行職務等級工資制，實行直接統(tǒng)一按貨幣規(guī)定工資標準的制度。那時候李振興已經(jīng)成了“門市部主任”，工資是62元。“當時可以養(yǎng)活一家三代人了�！边@一工資制度維持了20多年。

　　“文革”時期，從中央到地方的各級人事管理機構全部被撤銷。新中國的干部人事工作也遭到了嚴重的破壞和損失，人事工作陷于癱瘓。大批管理和技術骨干都被下放，長期從事體力勞動，接受貧下中農(nóng)再教育。

　　“那時候沒有領導了，我被下放到西直門，去挖城墻。”談到那段歷史，李振興說得最多的兩個字就是“亂了”。

　　據(jù)《當代中國的人事管理》一書介紹，1969年12月，中共中央將原各部政府機關人事局的全部業(yè)務轉由中共中央組織部辦理。1972年以后，各地開始陸續(xù)恢復人事管理機構。1978年3月，國務院批準成立民政部人事局。

　　“1978年改革之前，國家人事部不穩(wěn)定，人事管理一直是雙重管理，干部人事管理的主管單位主要還是在各個層級黨委領導下的組織部門，從高到低都是黨委負責，人事部的權限不大，一直沒有一個獨立的管理功能。”孫柏瑛介紹說。

　　100個干部中專以上文憑不到5個

　　中共十一屆三中全會以后，我國的工作重點轉移到以經(jīng)濟建設為中心上來，全面推行了經(jīng)濟體制改革和行政體制改革，舊的干部人事制度的弊端也日益顯露，改革已勢在必行。

　　但是1978年到1982年期間的改革，一直沒有把人事制度改革作為一種制度性安排，只是希望能夠改變干部的構成。

　　據(jù)孫柏瑛介紹，“當時干部的年齡非常老化，這個數(shù)字是很恐怖的。1978年到1979年間，當時3600萬國家干部，中專、大專、大本學歷的年輕人占3.6%，不超過5%，100個干部中只有不到5個是中專以上文憑，其他基本上只是接受過干部工農(nóng)速成班、脫盲班等教育�！�

　　據(jù)李振興回憶，“我僅在職工業(yè)余學校學習過初中文化，當時我45歲，我的同事基本在我這個年齡以上，雖然也招了一批年輕人，但還是很少�！�

　　1978年改革開放，一些事業(yè)單位的工資待遇也做了調整，實行“事業(yè)單位，企業(yè)管理”，李振興的工資已經(jīng)跟經(jīng)濟效益掛鉤了，除了69元的基本工資(1978年漲了一級工資，一級工資是7元錢)之外還有獎金，獎金最多的時候一個月可以拿200多元。

　　1980年鄧小平有一篇非常重要的文章《黨和國家領導制度的改革》，文中第一次提出了我國的人事工作有些機構存在人浮于事、效率低下的問題。鄧小平提出要改變干部人事制度的結構，要實現(xiàn)干部隊伍的“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”，廢除實際存在的領導職務終身制，設定退休年限，強制實施。

　　1982年政府機構改革中，將國家人事局與國家勞動總局、國務院科技干部局、國家機構編制委員會合并，成立了勞動人事部。

　　“1984年11月，《干部管理條例》第十一稿開始就出現(xiàn)了一個比較新的概念，就是國家公務員制度，也就是我們現(xiàn)在看到的雛形。實際上公布的時間是1987年十三大，十三大提出了我們要對公務員的政績觀業(yè)務觀進行分割，要建立國家的公務員管理體制。”孫柏瑛向本刊記者介紹說。

　　“1988年把勞動人事部分開，專門成立人事部，人事部的一個重要職責就是推行公務員制度，也是管理公務員的主要機構�！眲⒖∩�介紹。

　　這段時間干部制度不斷完善，1985年，國家建立了以職務工資為主的結構工資制。當時國家機關、行政事業(yè)單位按照不同職務，將工資分為基礎工資、職務工資、工齡津貼和獎勵工資四個部分�！爱敃r各個單位的工資要統(tǒng)一，高的要降低，少的要增加。”李振興說。

　　李振興的老伴王爾英也是公務員，1980年開始在國家工商總局當會計，1986年的時候，實行福利分房，分到了一套三居室的房子。

　　實際上，從1980年開始，我國就為建立國家公務員制度開展了大量的理論探討和法規(guī)準備工作。在對干部人事制度進行深刻反思和系統(tǒng)總結的基礎上，將現(xiàn)有國家干部隊伍分解為中共各級組織的領導人員和工作人員，國家行政機關的領導人員和工作人員，國家權力機關、審判機關和檢察機關的領導人員和工作人員，群眾團體的領導人員和工作人員，企事業(yè)單位的管理人員等。

　　中國政法大學法學院院長薛剛凌向本刊記者介紹說，1984年有關部門起草《國家工作人員法》，1985年改為《國家行政機關工作人員條例》，1986年改為《國家公務員暫行條例》。

　　在進行理論探討和法規(guī)準備的同時，積極穩(wěn)妥、從點到面地推行國家公務員的試點。經(jīng)過理論和實踐的長期準備，全面推行國家公務員制度的時機逐漸成熟。

　　從國家主席到普通辦事員都納入公務員體系

　　1993年10月1日，《國家公務員暫行條例》正式頒布，標志著我國公務員制度的誕生。此后，全國各地自上而下逐步開始建立和推行國家公務員制度。

　　“爭取用三年或更多一點時間，在全國范圍內基本建立起國家公務員制度，然后再逐步加以完善�！碑敃r國務院這樣提出。

　　按照中央部署，各級組織人事部門秉承“整體推進，突出重點，分步到位”的思路，從1994年重點抓考錄制度的建立實施、嚴把公務員隊伍“進口”開始，一年一個重點，公務員制度建設穩(wěn)步推進：凡進必考機制基本建立；激勵機制開始運行；獎勵制度發(fā)揮有效作用；競爭上崗制度逐步推開；輪崗、回避初見成效；“出口”初步暢通；培訓開始步入軌道；廉政約束機制發(fā)揮作用；公務員權利有了保障。

　　李振興的女兒也在國家工商總局工作，屬于國家公務員。“1993年以后，單位實行獎勵制度，女兒工作壓力比較大，工作積極性也比以前高，工作業(yè)績高，獎金也比以前多了 。”

　　1993年以后，以《國家公務員暫行條例》為主，與之配套的幾十個單項法規(guī)和實施細則相繼頒布，設計公務員錄用、考核、獎懲、職務任免等多個方面。

　　“如果按制度建設來分階段的話，1993年的《暫行條例》和2005年的《公務員法》是進入公務員體制以后兩個重要的分界點�！敝袊�政法大學政治與管理學院教授劉俊生說，“《公務員法》中公務員的范圍進一步擴大，黨政機關、政協(xié)、政黨都進入到公務員的系統(tǒng)當中了�！�

　　國家行政學院教授應松年認為,《公務員法》的頒布，使政治體制改革中非常重要的干部人事制度改革產(chǎn)生了實質性飛躍�！啊豆珓諉T法》可以說是公務員管理的‘憲法’。”

　　自2006年元旦開始執(zhí)行的這部法律中，把公務員分成三大類：綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類。兩大層次：領導職務和非領導職務。領導職務分為十個檔次，非領導職務分為八個檔次。

　　“可以說，上至國家主席、國務院總理，下至普通辦事員全部包括在公務員的范圍內�！眳⑴c草案起草的國家行政學院宋世明教授認為。

　　800萬公務員隊伍的專業(yè)化管理

　　新組建的國家公務員局，除了已任命的主要領導外，其他人員及機構的設置情況目前尚不清楚，但其神秘的面紗正在逐漸揭開。

　　“更好地通過制度建設來促進公務員隊伍的建設”---人力資源和社會保障部部長兼國家公務員局局長尹蔚民，這樣向媒體闡述建立國家公務員局的宗旨。

　　人力資源和社會保障部副部長兼國家公務員局黨組書記、副局長楊士秋介紹說，國家公務員局將于今年上半年組建完畢，首先要確定三定(定職能、定機構、定編制)方案，之后報國務院審批，然后人員到位。“這將是一個部委管理的國家局。”

　　劉俊生分析說：“公務員局的構成，應該是一個副部級的直屬局，局長將來也有可能是副部長，原來人事部下面有2 0個司(局)，其中七八個都是管理公務員事務的，未來可能都將劃在公務員局旗下�！�

　　公務員局的主要管理職能應當包括公務員的錄用、考核、職務任免與升降、獎懲、培訓、交流與回避、工資保險福利、辭職辭退、退休、申訴控告、聘任管理等�！肮珓諉T局的主要構成也應當是根據(jù)以上各個環(huán)節(jié)成立的相應的司局部門�！眲⒖∩�說。

　　公務員局和原人事部最重要的區(qū)別就是，原人事部當時管的是三支干部隊伍：公務員、事業(yè)單位干部和企業(yè)經(jīng)營管理人員，現(xiàn)在這個局只管公務員，“就是干干凈凈、純純粹粹地管公務員的事務，就管這800萬公務員隊伍，更專業(yè)化了�！� 劉俊生說。

　　孫柏瑛認為，成立公務員局，并且放在人力資源和社會保障部這樣一個部委里，主要有兩方面的好處：其一，成為局以后，主理公務員事務，職能更加清晰和收縮了；其二，可以把勞動和公務員在人力資源這一塊建立一個總體性的規(guī)劃部門，統(tǒng)一勞動力市場，對中國需要什么樣的人才，需要什么級別的人才，什么結構的人才，做一些非常精確的統(tǒng)計，“實際上體現(xiàn)出人力資源管理越來越向戰(zhàn)略規(guī)劃調整”。

　　據(jù)孫柏瑛介紹，中國人力資源有一個非常重要的問題，就是供給很多，但國家到底需求什么樣的人力資源并沒有一個統(tǒng)一的部門去規(guī)劃，比如目前高校不停地培養(yǎng)大學生，社會究竟有什么需要？國家整體的人才需求模塊到底是什么樣的？“我們一直缺乏對中國人力資源的一個總體布局和規(guī)劃”。

　　專家指出，公務員局將公務員獨立出來進行專門管理，遵循了分類管理的原則，管理將更為科學。（記者舒泰峰 特約撰稿趙春麗）

相關新聞