十八大以來，黨和國家重要文件和重要會議中均密集涉及政府預(yù)算問題：十八大報告提出：“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。李克強總理在兩會記者會上約法三章：“政府性的樓堂館所一律不得新建、財政供養(yǎng)的人員只減不增、公費接待、公費出國、公費購車只減不增。”隨后，他在國務(wù)院第一次廉政工作會議上強調(diào)：要管好錢財，建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算制度，深化細(xì)化預(yù)算決算公開和“三公”經(jīng)費公開。特別是十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》又提出“改進預(yù)算管理制度。實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”等。近期出臺的《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》中對黨政機關(guān)在公務(wù)接待、國內(nèi)差旅和因公臨時出國(境)、公務(wù)用車、會議活動、辦公用房等從經(jīng)費管理到開支標(biāo)準(zhǔn)都做了清晰的要求。可以說，預(yù)算改革已經(jīng)成為中國當(dāng)前改革的關(guān)鍵突破口，也是當(dāng)前反對“四風(fēng)”的重要抓手。

　　政府預(yù)算從形式上看是經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)的、具有法律效力的政府財政收支計劃，即政府如何收錢和如何花錢一定要經(jīng)過法定的批準(zhǔn)程序，其基本內(nèi)含是，作為廣義納稅人的社會公眾，要對政府和政府官員在收取和分配公共資源時的行政權(quán)力進行有效的監(jiān)督控制，說明了這種現(xiàn)代預(yù)算形式就源于監(jiān)督。

　　實踐表明，腐敗與權(quán)力失去監(jiān)督不無關(guān)系，而政府的財政權(quán)在于對有限的公共資源，具體表現(xiàn)為對公共資金的分配，是權(quán)錢的結(jié)合點。在這種分配活動中，涉及公共資金的供給、需求等眾多的利益相關(guān)方，具體為財稅部門、政府職能部門、行政事業(yè)單位、享受國家撥款或補貼的企業(yè)及個人等等，從而構(gòu)成了一個利益鏈條。資金的需求方有追求預(yù)算規(guī)模最大化的沖動，而資金的供給方則面對有限的公共資金有誘發(fā)取得設(shè)租尋租收益的可能。由于在分配過程中所涉及的利益主體眾多，環(huán)節(jié)及鏈條比較長，如果對分配和使用公共資金的權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督控制機制的話，就會引發(fā)或加重“形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風(fēng)”，造成嚴(yán)重的權(quán)力腐敗。在現(xiàn)實公共資金分配和使用中涉及到的權(quán)錢交易、形象工程、損失浪費、三公消費等腐敗案例大量出現(xiàn)就證明了這一點。

　　那么，制約和監(jiān)督權(quán)力運行的突破口是什么？應(yīng)該是以對政府預(yù)算權(quán)力運行的監(jiān)督和制約作為重要切入點。管住了政府花錢的行為，控制了政府預(yù)算的資金流，也就實現(xiàn)了對政府施政行為和權(quán)力運行的有效制約與監(jiān)督，這與十八屆三中全會提出的“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”是高度一致的。

　　從公共部門及政府官員內(nèi)部控制來說，一是要加強立法控制和規(guī)則意識。一方面要通過立法建立“通電的高壓線”，真正發(fā)揮法律的嚴(yán)肅性和威懾力；另一方面是公共資金的分配和使用者要有規(guī)則意識，即要有守法依規(guī)的自覺和嚴(yán)肅的問責(zé)機制。

　　二是現(xiàn)有制度的規(guī)范與嚴(yán)謹(jǐn)有待加強，增強既有制度法規(guī)的可執(zhí)行力和可操作性。

　　三是通過深化改革實現(xiàn)管理和監(jiān)督層面上的全流程、全口徑和多維度。

　　在預(yù)算編制階段，要按照部門綜合預(yù)算的要求，將各項收入和支出全部納入預(yù)算。

　　在預(yù)算的執(zhí)行階段，要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，嚴(yán)禁超預(yù)算或者無預(yù)算安排支出，同時建立預(yù)算執(zhí)行全過程動態(tài)監(jiān)控機制，嚴(yán)格開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格支出報銷審核。還要重視建立針對目前的“一支筆”報銷制度中的權(quán)力過于集中的監(jiān)督制衡機制。對符合政府采購標(biāo)準(zhǔn)的政府大宗支出，要依法完整編制政府采購預(yù)算；通過國庫集中收付制度和公務(wù)卡結(jié)算制度的實施，將政府每一筆資金的流入流出納入監(jiān)督。

　　在評價預(yù)算執(zhí)行結(jié)果階段，要在對公共資金進行合規(guī)審計的同時，建立健全以政府花錢結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理和評價體系及問責(zé)機制。

　　而上述預(yù)算全流程的控制機制的有效運行，又要建立在政府預(yù)算信息公開機制的建立，強化人大及其外部監(jiān)督機制的建立健全基礎(chǔ)之上。只有這樣才能真正從預(yù)算角度剎住“四風(fēng)”，從而提高政府的公信力。（李燕 中央財經(jīng)大學(xué)教授，政府預(yù)算管理研究所所長）