全球數(shù)據(jù)安全治理的趨勢與困境

　　作者：闕天舒（華東政法大學(xué)中國法治戰(zhàn)略研究中心教授）

　　進入數(shù)字時代以來，數(shù)據(jù)安全風(fēng)險的危害性和外溢性已對政治、科技、經(jīng)濟和社會等多個領(lǐng)域產(chǎn)生了負(fù)面影響，全球數(shù)據(jù)安全治理議題的重要性和緊迫性不斷上升，亟須對此加以深入研究和科學(xué)應(yīng)對。

　　全球數(shù)據(jù)安全治理的新變化

　　在數(shù)字時代，實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的最大化往往依賴于大量多樣性數(shù)據(jù)的匯聚、流動、處理和分析活動，而這種流動性的數(shù)據(jù)密集型活動所涉要素中的治理主體、方式、內(nèi)容、目標(biāo)等正在重構(gòu)，全球數(shù)據(jù)安全治理正在形成新的特點。

　　第一，從被動到主動：安全治理的理念轉(zhuǎn)換。從被動安全向主動安全理念轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為數(shù)字經(jīng)濟時代的必然選擇。一方面，由于物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等前沿數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展，已經(jīng)衍生出更具有持續(xù)性和隱蔽性的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險，皆給數(shù)據(jù)安全風(fēng)險保障工作帶來了極大的挑戰(zhàn)。另一方面，數(shù)據(jù)蘊含的戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源是各國主動加強數(shù)據(jù)安全治理的客觀性因素。數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟的核心要素，正成為塑造國家核心競爭力的戰(zhàn)略制高點，并在新冠肺炎疫情進入新常態(tài)下往深度化、復(fù)雜化方向發(fā)展。主權(quán)國家均意識到數(shù)據(jù)資源背后所蘊含的戰(zhàn)略價值，對數(shù)據(jù)安全治理的理解已經(jīng)上升至“國家安全”和“國家競爭力”層面。

　　第二，從單一到多元：治理主體的行為重塑。在邁入數(shù)字時代之前，數(shù)據(jù)安全問題無論是主體還是內(nèi)容都呈現(xiàn)出單一化、固定化和模式化的特征。進入數(shù)字時代后，基于數(shù)據(jù)呈指數(shù)級增長以及常態(tài)化跨境流通的形勢，數(shù)據(jù)的流通廣泛分布于國家、企業(yè)、社會組織與公民個人之間，傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，更為平權(quán)化、多元化的治理模式正在崛起。由于數(shù)據(jù)治理主體的多元化，也必然呈現(xiàn)出利益訴求以及治理手段等差異化的特征，重點表現(xiàn)在主權(quán)國家數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略不兼容、主權(quán)國家與企業(yè)和個人之間出現(xiàn)數(shù)據(jù)權(quán)益沖突、利益難以平衡等方面。

　　第三，從靜態(tài)到動態(tài)：治理目標(biāo)的平衡發(fā)展。傳統(tǒng)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險主要指數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)篡改等行為所導(dǎo)致數(shù)據(jù)的保密性、完整性和可用性遭到破壞，其更加強調(diào)數(shù)據(jù)自身層面所承載信息的靜態(tài)安全。但是在數(shù)字時代，數(shù)據(jù)只有在自由流通過程中才會對社會發(fā)展產(chǎn)生重要的經(jīng)濟價值，數(shù)據(jù)的價值也會隨著數(shù)據(jù)的流動速度、活躍程度及傳輸規(guī)模而日益遞增。面對處于快速流轉(zhuǎn)之中的數(shù)據(jù)體系，數(shù)據(jù)安全治理也應(yīng)該在多重目標(biāo)中尋求動態(tài)平衡。一方面，安全和利用應(yīng)看作是一體之兩翼、驅(qū)動之雙輪，最佳的數(shù)據(jù)安全治理在于能夠達到“數(shù)據(jù)自由流動”與“數(shù)據(jù)安全”之間的動態(tài)平衡。另一方面，數(shù)據(jù)安全治理應(yīng)根據(jù)各國的國情特點，在“良好的數(shù)據(jù)保護”與“數(shù)據(jù)開發(fā)利用”兩個目標(biāo)之間展開。

　　第四，從競爭到競合：治理方式的秩序呈現(xiàn)。從治理方式來看，美國利用互聯(lián)網(wǎng)和技術(shù)優(yōu)勢，以強調(diào)數(shù)據(jù)自由流動、促進數(shù)字市場自由開放為治理目標(biāo)，并通過政治手段和長臂管轄措施保障數(shù)據(jù)安全。歐盟治理核心則是強調(diào)個人數(shù)據(jù)隱私的保護，以數(shù)據(jù)主權(quán)為依托，僅確保在對數(shù)據(jù)提供高標(biāo)準(zhǔn)保護的前提下促進數(shù)據(jù)自由流動。另外，值得注意的是，隨著全球數(shù)據(jù)安全治理的重要性上升，新興國家在其科技得以迅猛發(fā)展的同時，提出參與構(gòu)建治理制度的訴求，并依據(jù)自身的治理偏好對數(shù)據(jù)安全治理進行詮釋和演繹，持續(xù)引發(fā)“數(shù)據(jù)全球流動”和“數(shù)據(jù)本地化”規(guī)則競合與管制的沖突。

　　全球數(shù)據(jù)安全治理的新挑戰(zhàn)

　　數(shù)字時代數(shù)據(jù)安全問題的復(fù)雜性使得全球數(shù)據(jù)安全治理在起步階段便遭遇多方面的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。從發(fā)展趨勢來看，數(shù)字時代的全球數(shù)據(jù)安全問題呈現(xiàn)出顯著的特點，這對凝聚國際合作共識、推進全球數(shù)據(jù)安全體系建設(shè)、提升國家治理能力等方面提出了新的挑戰(zhàn)。

　　第一，數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展、數(shù)據(jù)增量的累加增加了達成全球數(shù)據(jù)安全治理共識的難度。在傳統(tǒng)地緣政治博弈中，軍事力量是國家競爭力的主要決定因素；而在數(shù)字地緣政治環(huán)境中，數(shù)據(jù)以及由數(shù)據(jù)所主導(dǎo)的分析技術(shù)則成為謀求優(yōu)勢地位的關(guān)鍵性因素，全球頻發(fā)的數(shù)據(jù)安全問題被視為大國競爭背景下各國戰(zhàn)略意圖的集中映射。部分西方發(fā)達國家的經(jīng)濟戰(zhàn)略顯露“保護主義”思維，持續(xù)在全球數(shù)字領(lǐng)域?qū)嵤�“�?zhàn)略圍剿”，進而引發(fā)“數(shù)字失序”現(xiàn)象，給全球數(shù)據(jù)安全治理帶來多重阻力。特別是隨著主要發(fā)達國家和技術(shù)強國持續(xù)推行數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，如何防范部分主權(quán)國家被剔除出全球數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)、平衡各國的數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略和國家利益，也是未來各國際行為體在推進全球數(shù)據(jù)安全治理體系中需要達成共識、深化合作的重點與難點。

　　第二，多元數(shù)據(jù)主體治理訴求差異增加了全球數(shù)據(jù)安全治理體系建設(shè)的難度。當(dāng)前，包括各國政府、私營部門以及公民個人在內(nèi)的多元治理主體間存在著不同的利益主張和價值訴求，在諸多因素相互交織、疊加影響下，進而引發(fā)了全球數(shù)據(jù)治理制度建設(shè)的多層次沖突。一方面，各國政府、私營部門以及公民個人之間存在數(shù)據(jù)權(quán)益失衡的現(xiàn)象。另一方面，全球主要互聯(lián)網(wǎng)國家之間治理理念及對數(shù)據(jù)的認(rèn)知差異較大，所采取的戰(zhàn)略及政策側(cè)重點不盡相同。這種不均衡狀態(tài)迫使全球互聯(lián)網(wǎng)大國依據(jù)本國國情推行差異化手段，進而導(dǎo)致各國數(shù)據(jù)管理政策出現(xiàn)沖突，無法在國際層面相互對接，加大了建立統(tǒng)一規(guī)范的全球數(shù)據(jù)安全治理規(guī)則和體系的難度。

　　第三，治理制度供給不足與制度規(guī)則間的異質(zhì)性增加了全球數(shù)據(jù)安全治理機制構(gòu)建的難度。面對風(fēng)險性和不確定性日益倍增的數(shù)據(jù)安全現(xiàn)狀，全球數(shù)據(jù)安全治理規(guī)則仍然處于“空白期”。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)治理機制在應(yīng)對數(shù)據(jù)安全治理問題時頻頻受阻，而另一方面一些新機制和新制度本身就存在諸多短板和軟肋，難以發(fā)揮作用。此外，在主權(quán)國家層面，雖然主權(quán)國家普遍意識到全球數(shù)據(jù)安全治理以及合作的重要性和緊迫性，但卻依舊不斷頒布單邊限制數(shù)據(jù)流動的法規(guī)，日益呈現(xiàn)出“新數(shù)字孤立主義”的傾向。正是由于有效制度供給的不足以及主權(quán)國家之間制度規(guī)則的異質(zhì)性，不同程度上削弱了全球數(shù)據(jù)安全治理機制的效用。

　　顯而易見，鑒于數(shù)據(jù)安全的技術(shù)與應(yīng)用特性，有效確保全球數(shù)據(jù)安全仍然面臨諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。因此，如何在數(shù)字經(jīng)濟背景下，推動國際社會就全球數(shù)據(jù)的發(fā)展與安全達成共識，在尊重數(shù)據(jù)主權(quán)的前提下，建立國際數(shù)據(jù)流動、公開與共享的機制和標(biāo)準(zhǔn)，讓數(shù)據(jù)成為全人類共享的信息科技成果，是未來急需面對和解決的共同課題。