城市社區治理效能的結構要素與實現路徑

　　作者：吳新星（蘇州大學中國特色城鎮化研究中心、政治與公共管理學院）

　　社區是城市社會治理的最基礎單元，治理效能是城市社區治理體系和治理能力現代化建設的成果。近年來，學術界對城市社區治理效能的關注主要源自于十九屆四中全會提出“把我國制度優勢更好地轉化為國家治理效能”的直接推動，也投射出一段時期以來城市社區復雜治理模式下效能未達預期的客觀現實。

　　一般認為，效能包括經濟性、效率性、效果性、公平性。此為績效管理視角下的“4E”共識。而從治理的視角看，城市社區治理效能是社區治理主體圍繞實現治理目標所展現的治理能力及取得的治理績效，包含了主體性、制度性、行動性和效用性四個維度：第一，城市社區治理效能是社區治理主體的行動結果。城市社區治理主體包含了社區黨組織、居民自治組織、業主自治組織、社會組織、業委會、居民志愿者和駐區單位等。第二，治理主體的行動依托于體系化的治理制度機制。如基層黨組織領導下的共建共治共享治理體制。城市社區治理制度體系的制度秉性決定了制度優勢能否形成，能否轉化為治理效能。第三，治理主體的治理行動能力是治理效能形成的直接原因。城市社區治理主體的能力，體現為社區治理全過程中治理主體的協同化、系統性整理治理能力。具體如，制度供給能力、集體行動能力、治理考評能力等。第四，治理效能在結果上表現為社區居民美好生活需要的實現程度。一方面包括城市社區居民的經濟、政治、文化、社會、生態五方面客觀生活質量提升，另一方面包括城市社區居民橫向比較和縱向比較的獲得感、幸福感、安全感三個方面主觀生活滿意度的提升。

　　相較于城市社區居民日益增長的、差異化的美好生活需要，當前城市社區治理效能的表現仍顯不足。主要表現在，城市社區自治組織的民主功能為治理的政治功能、行政功能所融吸，社區自我管理、自我服務、自我發展的能力不足；城市社區治理體制日益復雜化，且難以應對社區中出現的需求差異、利益分歧、文化墮距、鄰避糾紛等問題；社區治理主體的治理能力難以達到居民的期待，也難以應對數字技術發展帶來的各種風險；社區居民的生活質量存在著縱向獲得感高于橫向獲得感、客觀生活質量高于主觀生活滿意度；數字技術的應用帶來了新的安全風險和倫理障礙等問題。

　　探究城市社區治理效能的結構要素，可以發現如下方面的因素直接影響著城市基層社區的治理效能。一是城市社區治理主體所處的治理生態影響著治理主體的行動效能。一般情況下，城市商品住宅社區等外部治理風險不太突出，治理主體大多采用簡單制度化的治理模式，更多地依靠社區物業服務企業和業委會的自我管理，公共權力的組織性建構并不突出。但是在城鄉接合部社區、拆遷安置社區等處于過渡轉型期的社區中，居民的利益關系相對復雜，動遷農民在進城后的利益存在一定的受損情形，且不同群體間（如不同時期拆遷的居民之間，本地居民和外來流動人口之間）的利益存在分歧、沖突甚至對抗，因而需要采用更具復雜性、靈活性的治理體制機制。外部的治理生態會倒逼治理系統的結構流程優化和治理主體能力的提升。二是治理制度化水平影響著城市社區治理效能。制度的價值秉性、治理理念，制度體系結構功能的合理化程度，治理機制的運行規則和流程的完善度都會影響到城市社區治理效能。例如，各地網格化管理過程中對巡辦分離、屬地管理的無限制強調，造成城市基層社區不堪重負，治理行動的管控導向遠甚于服務導向。三是治理主體的治理能力直接關系著城市社區治理效能。具體包括治理制度規劃設計能力、治理行動機制創新能力、各類治理資源的整合能力等。四是數字時代的技術治理深度影響著城市社區治理的深度、廣度、效度和效率。新一輪數字技術的發展，提升了社區治理的效率，也推動了城市基層社會向虛發展，給治理理念、治理機制、治理方法、治理評價等均帶來了系統性的挑戰。

　　提升城市社區的治理效能可從以下四個方面展開。重塑城市社區治理理念。社區治理在根本上是處理不同層次、不同類別的利益關系問題。在整體上要確立人民本位的治理價值，提升居民的客觀生活質量和主觀生活滿意度；在具體行動中要以社區公共利益為前提妥善處理群體間、群體與個體間的利益分歧和沖突。推進社區治理體系的制度化建設。在主體格局上要推進“一核多元”體制，在治理機制上要確立治理的制度性、道德性規范，構建限度博弈框架，形成主體協同共治機制。提升治理主體的協同治理能力。核心是提升社區黨組織的統領能力，強化社區自治組織的自治能力，推動權力主體的治理權力、資源隨治理責任下沉至基層社區治理單元。同時通過對社會組織、業委會組織、志愿者的有效培育和規范引導，提升社區治理服務社會化、自主化的水平。將數字技術轉化為社區治理效能。推進社區治理機制的數字化轉型創新，實現治理與技術的耦合式共促共榮。在治理方法上，推進智慧社區平臺、社區融媒體載體的建設，保障信息安全，防范數字鴻溝風險，不斷探索數字技術賦能賦權城市社區治理的新模式。

　　（本文系國家社科基金項目“數字技術驅動城市基層社會治理效能的生成機理與提升路徑”〈21CZZ023〉階段性成果）