由于國內(nèi)大規(guī)模機場建設(shè)高潮已經(jīng)過去，征收了20年、一直飽受爭議的機場建設(shè)費行將壽終正寢的消息，在本周二得到確認。
但令廣大乘客和社會輿論缺乏思想準備的是，作為行政性收費的機場建設(shè)費雖取消了，卻搖身晉級為“民航發(fā)展基金”。財政部為此公布了《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》。聞此消息，不少人在驚愕之余，質(zhì)疑此舉系典型的“換湯不換藥”。
財政部對輿論的質(zhì)疑似乎早有預(yù)判，在公布征繳民航發(fā)展基金消息的同時，特意約見新華社記者，強調(diào)“此舉并未增加乘客實際負擔(dān)”。就乘客的負擔(dān)而言，這是一句實話。之前，機場建設(shè)費國內(nèi)航班和國際航班每人每次分別收取50元和90元，改成民航發(fā)展基金后，收取標準沒有改變。鑒于民航發(fā)展基金是機場建設(shè)費和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費的合二為一（后者攤?cè)霗C票之中），現(xiàn)在仍按原先機場建設(shè)費的標準向乘客收取民航發(fā)展基金，某種意義上說，乘客的實際負擔(dān)還有所降低。不過，乘客的實際負擔(dān)是否有變化，只是問題的一個方面。
機場建設(shè)費一收20年，累計收取資金超過1000億元。這筆錢主要有三個用途：中央預(yù)算外財政切一刀，用于國內(nèi)機場的“布點性質(zhì)的建設(shè)”；老少邊窮地區(qū)省級政府切一塊，用于省內(nèi)通用航空事業(yè)發(fā)展補貼；最后一刀留給了上市機場公司，成為這些上市公司的重要利潤來源。譬如，去年多家上市機場公司年報顯示，白云機場獲得機場建設(shè)費直補5.64億元，占總營收的13.79%；首都機場獲直補10.01億元，占總營收的15.41%。不難設(shè)想，假如缺失了如此大額度的機場建設(shè)費直補，一些由政府控大股的上市機場公司，很可能出現(xiàn)事實上的虧損。
對于機場建設(shè)費的前兩種用途，想必多數(shù)乘客都是能夠認同的，但直補給上市機場公司，則與征繳此項行政收費用于機場建設(shè)的初衷相悖。或許正因為如此，20年間1000億元巨資的賬本一直沒有向社會公開。
20年前決定收取機場建設(shè)費時，決策程序是比較簡單的，簡單到用一紙紅頭文件就可以作為收費依據(jù)。“往者不可諫，來者猶可追”，20年后的今天，我們已經(jīng)有了建設(shè)法治政府的目標，依法行政成為政府和社會的共識，機場建設(shè)費改為民航發(fā)展基金，換“湯”的同時還需要換“藥”——除了正式發(fā)布行政規(guī)章《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》作為依據(jù)，更需要在民航發(fā)展基金的信息公開、規(guī)范運行、嚴格監(jiān)管上做文章。
政府基金從資金來源講大體分為三類：一是資金來自財政劃撥款，二是資金從政府預(yù)算外收入賬戶劃撥，三是資金向社會募集，由政府在約定年限向募集對象支付本息。現(xiàn)在，民航發(fā)展基金全部來自乘客腰包，從基金類型看應(yīng)該屬于第三類，也就是說，征繳民航發(fā)展基金并非不可以，但需要以一定方式向乘客支付基金紅利。這樣才算是既體現(xiàn)了法治原則，又遵循了市場規(guī)矩，才能師出有名，名正言順。
叫“費”也好，叫“基金”也罷，都是額外施加于消費者的負擔(dān)。無論是先前的機場建設(shè)費還是當下的民航發(fā)展基金，如果分文不征，人們想坐飛機，很可能還得像25年前那樣拿“縣團級購票介紹信”預(yù)約登記。換言之，收取機場建設(shè)費和民航發(fā)展基金，的確在一定程度上既加快了機場建設(shè)，又化解了資金不足矛盾，相當于以乘客多掏腰包來換取民航發(fā)展的“時空”和規(guī)模。這種客觀效果是不能否認的。
這里說機場建設(shè)費換“湯”更要換“藥”，不是說要取消民航發(fā)展基金，而是強調(diào)既然稱為“基金”，其募集對象又是乘客，就得按這類政府基金的運作規(guī)矩，進行募集、運行和管理。退一步講，就算在一定年限內(nèi)向募集對象支付基金紅利屬于“奢望”，至少也要向全體基金募集對象交代這筆巨資征繳、使用、審計、監(jiān)督的全部明細。然而，即便是這個最基本的要求，《暫行辦法》中也沒有予以明確。
依法規(guī)范管理、運作民航發(fā)展基金，請從滿足乘客的這個最基本的要求做起。（邢理建 上海學(xué)者）
